针对低龄未成年人违法犯罪，我国现行制度设计如何？在未成年人犯罪数量有所上升，且呈现低龄化趋势下，如何进一步完善针对未成年人违法犯罪的司法体系、行政体系？中青报·中青网记者对话长期从事未成年人犯罪预防研究的中国政法大学法学院副教授、未成年人事务治理与法律研究基地副主任苑宁宁。

 

　　所有年龄未成年人违法犯罪均有法律规制

 

　　中青报·中青网记者：有关低龄未成年人违法犯罪，我国现行法律有哪些制度设计？

 

　　苑宁宁：在刑法修正案（十一）以及修订后的预防未成年人犯罪法（以下简称“预防法”）2021年实施之前，对于低龄未成年人的违法犯罪，无论是我国法律制度，还是在执法层面，的确存在一定盲区和断点。

 

　　此前，对于严重暴力行为的低龄未成年人，采取的是收容教养，场所一般就是和劳动教养场所设置在一起，随着2013年我国废除劳动教养制度，收容教养实践中名存实亡。其他一些措施比如送专门学校，由于程序设计存在问题，有些地方没有专门学校，执行效果并不理想。给公众的印象就是：对于低龄未成年人违法犯罪惩戒不力，年龄成了他们逃避法律责任的“挡箭牌”。

 

　　刑法修正案（十一）和预防法对此作了较大调整，未成年人无论年龄大小，只要违法犯罪，法律制度都有相应的处置措施，包括两部分，一是制裁体系，即治安处罚、刑罚；另一类则是矫治体系，即预防法规定的三种保护处分措施——矫治教育、专门教育和专门矫治教育。

 

　　这两大体系已经覆盖了所有年龄的未成年人实施的违法犯罪，和公众理解的朴素正义观总体吻合，也就是说，未成年人实施了危害他人、社会的行为后，都应该承担相应法律责任。

 

　　中青报·中青网记者：预防法从2021年6月1日起已实施，针对未成年人犯罪的分级预防，这部法律有哪些具体措施？

 

　　苑宁宁：预防法明确了我国对未成年人犯罪实行分级预防，从一般预防、临界预防到再犯预防，一般预防是指甄别和确定导致未成年人违法犯罪的因素，采取相应防范措施，是对所有未成年人都要开展的工作；临界预防，是对有可能发展为犯罪的问题行为进行教育矫治；再犯预防，是犯罪处置后如何预防他们再犯。

 

　　大量数据和案件表明，未成年人实施犯罪行为之前，多有不良行为或违法行为，而且早期多数没有得到及时有效的干预。针对不良行为，预防法规定了家长、学校和社区对未成年人采取必要的管理教育措施；针对严重不良行为，预防法设计了矫治教育、专门教育和专门矫治教育三类措施，这三类措施的核心功能都是矫治，只不过矫治强度、矫治方式略有区别，按照强度依次递进。

 

　　专门矫治教育替代了之前的收容教养，针对的是未成年人触犯刑法后，不满法定刑事责任年龄不予刑事处罚的情形。由专门教育指导委员会评估同意之后，教育行政部门会同公安机关可以决定对其进行专门矫治教育，这是个强制性的行政决定。预防法同时要求矫治过程实行闭环管理，由公安机关、司法行政部门负责未成年人的矫治，教育行政部门承担未成年人的教育。

 

　　低龄未成年人违法犯罪难以一刀切以刑罚惩戒

 

　　中青报·中青网记者：近期发生的几起低龄未成年人严重暴力犯罪，引发了公众对于我国刑事责任年龄规定的讨论，刑法为何设置刑事责任年龄？

 

　　苑宁宁：未成年人的身心不成熟，特别是认知能力不足，是有非常明确的脑神经科学依据和生物学基础的，“现在小孩早熟”其实是生理上的发育比较早熟，但他的心智并没有随着生理发育提前完成。从刑法理论上，他的可责难性比照成年人，应有所降低。

 

　　另外，青春期的未成年人成长离不开家庭、学校这些场所，如果这时把他监禁起来，会人为中断他的社会化进程，容易形成反社会人格和犯罪人格，等到服刑期满回归社会时，有可能给社会带来更大的安全隐患。

 

　　刑法修正案（十一）下调了部分严重犯罪的最低刑事责任年龄，对于12至14岁这个阶段，故意杀人、故意伤害致人死亡，情节特别恶劣的，经最高人民检察院核准追诉的，可以追究其刑事责任，但核准追诉应依照何种程序、何种标准审查判断，亟须出台更精细的司法解释。

 

　　实施近3年的预防法亟须配套制度建设

 

　　中青报·中青网记者：预防法实施已近3年，实践中对低龄未成年人违法犯罪的处置存在哪些问题？

 

　　苑宁宁：预防法在实践执行中，面临三方面的现实困难。

 

　　一些基层执法机关执法过程中的理念和法律要求相比，还相对滞后，可能认为年龄不够、不予处罚就没事了，本应适用预防法规定的一些措施，并没有适用，导致有法不依、执法不严。近年来，一些地方发生的低龄未成年人违法犯罪案件，在执法机关的官方通报中，提到的法律依据是刑法和治安管理处罚法，他们未达年龄、不予立案，对其进行批评教育，没有提到预防法规定的相关措施。

 

　　预防法的配套制度缺口比较大。矫治教育、专门教育和专门矫治教育这些措施，需要专业人员实施，其中非常重要的就是青少年司法社工，目前从全国范围来看，这一专业力量总体不足、分布不均。此外，全国依然有7个省份没有一所专门学校，有10个省份只有1-2所专门学校，这种现状肯定无法满足预防法在实践中的落实。

 

　　法律规定需要更加明确。专门矫治教育，目前只有预防法和刑法修正案（十一）中两个简单条款的规定，对于专门矫治教育的适用情形、决定程序、执行场所、执行方式、场地配备、矫治方式等，亟须有更加明确的规定。

 

　　专门矫治教育恰恰是解决低龄未成年人恶性暴力犯罪群体的心理、行为问题的，专门矫治教育措施落实不力、执行情况不理想，已成当前针对未成年人违法犯罪的分级处遇特别是应对低龄未成年人暴力行为中，最大的堵点和断点。

 

　　中青报·中青网记者：实践中的这些难题如何解决？

 

　　苑宁宁：根据预防法的规定，有关部门已经在制定专门学校建设和专门教育具体办法，有望解决专门教育实施和专门学校建设中的诸多问题，针对专门矫治教育，还应由公安部、司法部、教育部研究制定专门矫治教育的实施办法。

 

　　目前我国还没有独立的少年警务制度，这是我国未成年人司法制度中的一个薄弱环节。在此前的司法改革中，少年审判受到一定程度冲击，出现了弱化趋势，亟须研究基层少年警务的专业化建设，按照最高人民法院提出的少年审判“三合一”机制推动少年审判与时俱进。当前，未成年人检察工作相对领先，需要进一步总结经验，优化融合履职模式，从法律监督的角度实现高质量发展。　近期，多起低龄未成年人严重暴力案件引发社会各界高度关注。2月下旬，最高人民检察院相关负责人表示，当前，我国未成年人犯罪数量总体上升、低龄未成年人犯罪占比增加、犯罪类型相对集中，反映了我国未成年人罪错分级干预措施不够完善、未成年人教育保护措施还不到位、未成年人保护社会治理等还存在一些薄弱环节。

 

　　针对低龄未成年人违法犯罪，我国现行制度设计如何？在未成年人犯罪数量有所上升，且呈现低龄化趋势下，如何进一步完善针对未成年人违法犯罪的司法体系、行政体系？中青报·中青网记者对话长期从事未成年人犯罪预防研究的中国政法大学法学院副教授、未成年人事务治理与法律研究基地副主任苑宁宁。

 

　　所有年龄未成年人违法犯罪均有法律规制

 

　　中青报·中青网记者：有关低龄未成年人违法犯罪，我国现行法律有哪些制度设计？

 

　　苑宁宁：在刑法修正案（十一）以及修订后的预防未成年人犯罪法（以下简称“预防法”）2021年实施之前，对于低龄未成年人的违法犯罪，无论是我国法律制度，还是在执法层面，的确存在一定盲区和断点。

 

　　此前，对于严重暴力行为的低龄未成年人，采取的是收容教养，场所一般就是和劳动教养场所设置在一起，随着2013年我国废除劳动教养制度，收容教养实践中名存实亡。其他一些措施比如送专门学校，由于程序设计存在问题，有些地方没有专门学校，执行效果并不理想。给公众的印象就是：对于低龄未成年人违法犯罪惩戒不力，年龄成了他们逃避法律责任的“挡箭牌”。

 

　　刑法修正案（十一）和预防法对此作了较大调整，未成年人无论年龄大小，只要违法犯罪，法律制度都有相应的处置措施，包括两部分，一是制裁体系，即治安处罚、刑罚；另一类则是矫治体系，即预防法规定的三种保护处分措施——矫治教育、专门教育和专门矫治教育。

 

　　这两大体系已经覆盖了所有年龄的未成年人实施的违法犯罪，和公众理解的朴素正义观总体吻合，也就是说，未成年人实施了危害他人、社会的行为后，都应该承担相应法律责任。

 

　　中青报·中青网记者：预防法从2021年6月1日起已实施，针对未成年人犯罪的分级预防，这部法律有哪些具体措施？

 

　　苑宁宁：预防法明确了我国对未成年人犯罪实行分级预防，从一般预防、临界预防到再犯预防，一般预防是指甄别和确定导致未成年人违法犯罪的因素，采取相应防范措施，是对所有未成年人都要开展的工作；临界预防，是对有可能发展为犯罪的问题行为进行教育矫治；再犯预防，是犯罪处置后如何预防他们再犯。

 

　　大量数据和案件表明，未成年人实施犯罪行为之前，多有不良行为或违法行为，而且早期多数没有得到及时有效的干预。针对不良行为，预防法规定了家长、学校和社区对未成年人采取必要的管理教育措施；针对严重不良行为，预防法设计了矫治教育、专门教育和专门矫治教育三类措施，这三类措施的核心功能都是矫治，只不过矫治强度、矫治方式略有区别，按照强度依次递进。

 

　　专门矫治教育替代了之前的收容教养，针对的是未成年人触犯刑法后，不满法定刑事责任年龄不予刑事处罚的情形。由专门教育指导委员会评估同意之后，教育行政部门会同公安机关可以决定对其进行专门矫治教育，这是个强制性的行政决定。预防法同时要求矫治过程实行闭环管理，由公安机关、司法行政部门负责未成年人的矫治，教育行政部门承担未成年人的教育。

 

　　低龄未成年人违法犯罪难以一刀切以刑罚惩戒

 

　　中青报·中青网记者：近期发生的几起低龄未成年人严重暴力犯罪，引发了公众对于我国刑事责任年龄规定的讨论，刑法为何设置刑事责任年龄？

 

　　苑宁宁：未成年人的身心不成熟，特别是认知能力不足，是有非常明确的脑神经科学依据和生物学基础的，“现在小孩早熟”其实是生理上的发育比较早熟，但他的心智并没有随着生理发育提前完成。从刑法理论上，他的可责难性比照成年人，应有所降低。

 

　　另外，青春期的未成年人成长离不开家庭、学校这些场所，如果这时把他监禁起来，会人为中断他的社会化进程，容易形成反社会人格和犯罪人格，等到服刑期满回归社会时，有可能给社会带来更大的安全隐患。

 

　　刑法修正案（十一）下调了部分严重犯罪的最低刑事责任年龄，对于12至14岁这个阶段，故意杀人、故意伤害致人死亡，情节特别恶劣的，经最高人民检察院核准追诉的，可以追究其刑事责任，但核准追诉应依照何种程序、何种标准审查判断，亟须出台更精细的司法解释。

 

　　实施近3年的预防法亟须配套制度建设

 

　　中青报·中青网记者：预防法实施已近3年，实践中对低龄未成年人违法犯罪的处置存在哪些问题？

 

　　苑宁宁：预防法在实践执行中，面临三方面的现实困难。

 

　　一些基层执法机关执法过程中的理念和法律要求相比，还相对滞后，可能认为年龄不够、不予处罚就没事了，本应适用预防法规定的一些措施，并没有适用，导致有法不依、执法不严。近年来，一些地方发生的低龄未成年人违法犯罪案件，在执法机关的官方通报中，提到的法律依据是刑法和治安管理处罚法，他们未达年龄、不予立案，对其进行批评教育，没有提到预防法规定的相关措施。

 

　　预防法的配套制度缺口比较大。矫治教育、专门教育和专门矫治教育这些措施，需要专业人员实施，其中非常重要的就是青少年司法社工，目前从全国范围来看，这一专业力量总体不足、分布不均。此外，全国依然有7个省份没有一所专门学校，有10个省份只有1-2所专门学校，这种现状肯定无法满足预防法在实践中的落实。

 

　　法律规定需要更加明确。专门矫治教育，目前只有预防法和刑法修正案（十一）中两个简单条款的规定，对于专门矫治教育的适用情形、决定程序、执行场所、执行方式、场地配备、矫治方式等，亟须有更加明确的规定。

 

　　专门矫治教育恰恰是解决低龄未成年人恶性暴力犯罪群体的心理、行为问题的，专门矫治教育措施落实不力、执行情况不理想，已成当前针对未成年人违法犯罪的分级处遇特别是应对低龄未成年人暴力行为中，最大的堵点和断点。

 

　　中青报·中青网记者：实践中的这些难题如何解决？

 

　　苑宁宁：根据预防法的规定，有关部门已经在制定专门学校建设和专门教育具体办法，有望解决专门教育实施和专门学校建设中的诸多问题，针对专门矫治教育，还应由公安部、司法部、教育部研究制定专门矫治教育的实施办法。

 

　　目前我国还没有独立的少年警务制度，这是我国未成年人司法制度中的一个薄弱环节。在此前的司法改革中，少年审判受到一定程度冲击，出现了弱化趋势，亟须研究基层少年警务的专业化建设，按照最高人民法院提出的少年审判“三合一”机制推动少年审判与时俱进。当前，未成年人检察工作相对领先，需要进一步总结经验，优化融合履职模式，从法律监督的角度实现高质量发展。